Почему стране недостаточно одного главного города
Столица закономерно притягивает капитал, специалистов и бизнес, но чрезмерная концентрация экономической активности создает новую проблему: регионы теряют людей и инвестиции, а Бишкек получает все большую нагрузку. Стране нужны другие города, способные самостоятельно создавать рабочие места, привлекать инвестиции и формировать доходы.
Почему предприниматель выбирает Бишкек, даже когда в регионах дешевле земля, ниже стоимость рабочей силы и есть свободные производственные площадки? Ответ лежит не столько в налогах или административных барьерах, сколько в самой структуре экономики. В столице уже собраны рынок, банки, квалифицированные кадры, инфраструктура, логистика, государственные учреждения и деловые связи. Бизнес идет туда, где все эти элементы работают одновременно.
Попытки изменить ситуацию предпринимались не раз. Несколько лет назад государство объявило 20 малых городов и населенных пунктов точками роста. Предполагалось, что они получат собственные программы развития и станут экономическими центрами своих территорий. Проект выглядел масштабно, но возникает принципиальный вопрос: удалось ли превратить административный замысел в реальный экономический рост? И не было ли разумнее сначала сосредоточить ресурсы на двух-трех городах, создать там успешную модель, а затем распространять ее на остальные регионы?
Цена концентрации
Бишкек притягивает капитал не случайно. Помимо выше указанных причин дело еще в том, что здесь сосредоточен крупнейший в стране рынок. Для бизнеса размер спроса имеет принципиальное значение: чем больше потенциальных покупателей, тем быстрее можно окупить вложения и расширить производство или сеть услуг.
В столице предприниматель получает доступ не только к жителям города, но и к клиентам со всей страны. Сюда стекаются деньги из регионов, а вместе с ними – торговые потоки и деловая активность. Поэтому новый магазин, ресторан, сервисная компания или производственный проект чаще открывается там, где уже сформирован платежеспособный спрос.
Возникает таким образом эффект масштаба. Большой рынок привлекает бизнес, бизнес создает новые рабочие места и услуги, а они, в свою очередь, увеличивают привлекательность города для новых жителей и инвесторов. Так концентрация постепенно превращается в самоподдерживающийся процесс.
Но у такой концентрации есть обратная сторона. Регионы постепенно теряют наиболее мобильную часть населения – молодых специалистов, предпринимателей, квалифицированных рабочих. Вместе с людьми уходит и часть потребительского спроса. Бизнесу становится сложнее находить кадры и расширять производство. Местные рынки сужаются, а зависимость от центра увеличивается.
Одновременно растет нагрузка на сам Бишкек. Больше жителей – больше потребность в жилье, дорогах, общественном транспорте, школах, детских садах, медицинских учреждениях и коммунальной инфраструктуре. Экономический рост столицы начинает требовать все более дорогого обслуживания.
Получается, словом, парадокс: Бишкек получает преимущества концентрации, но одновременно несет ее издержки. Регионы сталкиваются с обратным процессом – нехваткой капитала, кадров и спроса.
Разорвать этот круг одними бюджетными трансфертами невозможно. Деньги позволяют построить объект, отремонтировать дорогу или провести коммуникации. Но устойчивый рост начинается тогда, когда вслед за инфраструктурой приходит частный капитал и появляются предприятия, рабочие места и новые налоговые поступления.
Кыргызстан уже пытался создать такие экономические центры. Несколько лет назад государство выбрало 20 городов и населенных пунктов, которые должны были стать точками регионального роста. Возникает главный вопрос: удалось ли реализовать этот замысел?
Двадцать пилотных городов и один урок
В 2017 году правительство утвердило Концепцию региональной политики на 2018–2022 годы, предложив определить 20 малых городов в качестве опорных точек роста. Речь шла не просто о благоустройстве населенных пунктов. Предполагалось сформировать вокруг них экономические центры, развивать специализацию территорий, создавать кластеры и концентрировать ресурсы там, где они способны дать больший эффект.
На первом этапе планировалось разработать для выбранных городов отдельные программы и бизнес-планы, определить их экономические преимущества и перспективные проекты. Причем первоначальная логика была ближе к поэтапной модели, чем может показаться сегодня: в концепции предусматривалось распределять поддержку по этапам, сосредотачивая внимание на пяти-шести городах на каждом из трех этапов. В 2018 году Министерство экономики сообщило, что проекты программ развития были разработаны для всех 20 пилотных городов.
Идея выглядела красиво. Только вот вопрос: насколько подготовка программ изменила экономику самих городов? Документы, планы и перечни проектов появились, но превратить двадцать населенных пунктов в самостоятельные центры роста оказалось значительно сложнее. В итоге завершение периода 2018–2022 годов не принесло стране сети сопоставимых по силе региональных экономических полюсов. Сама идея точек роста сохранилась в последующей региональной политике, но первоначальный эксперимент дает важный урок: одной программы развития недостаточно – экономический центр требует концентрации ресурсов, частных инвестиций и четкой специализации.
И здесь важен не столько вопрос количества выбранных городов, сколько самого принципа. Точка роста начинает работать тогда, когда вокруг нее концентрируются инфраструктура, кадры, инвестиции и бизнес. Если ресурсы распределяются слишком широко, каждый отдельный проект получает меньше возможностей для рывка.
Поэтому возникает другой вопрос: что важнее – количество городов в государственной программе или способность хотя бы нескольких из них стать самостоятельными экономическими центрами? Возможно, более эффективной для Кыргызстана была бы другая последовательность: сначала выбрать два-три города с наиболее сильными предпосылками для роста, сконцентрировать там государственные ресурсы и создать условия для прихода частного капитала. Получив работающие модели, их можно было бы постепенно распространять на другие регионы.
Такой подход не означает отказа от развития остальных территорий. Напротив, сильный региональный центр способен подтягивать соседние районы, создавая спрос на сельхозпродукцию, услуги, рабочую силу, транспорт и переработку. В результате точкой роста становится уже не отдельный город, а целая экономическая зона вокруг него.
Главный урок прежней политики, таким образом, состоит в другом: региональное развитие нельзя измерять только количеством утвержденных программ и реализованных инфраструктурных проектов. В конечном счете важен экономический результат – пришел ли в город частный капитал, появились ли новые предприятия, рабочие места, доходы и устойчивый спрос.
Как другие страны разгружали столицу
Опыт других стран показывает: концентрацию экономической активности можно постепенно ослаблять, если государство создает новые центры притяжения для людей, капитала и бизнеса. При этом речь далеко не всегда идет о переносе самой столицы. Гораздо чаще меняется распределение функций между городами.
Южная Корея пошла по пути создания нового административного центра. В городе Седжонг с 2007 года последовательно размещаются центральные государственные структуры, которые раньше находились в Сеуле. Одновременно с переносом учреждений создавалась городская инфраструктура, жилье и условия для формирования самостоятельной городской среды. Проект рассчитан на долгий срок и должен быть завершен к 2030 году. Задача – не просто переселить чиновников, а сформировать альтернативный центр национального развития.
Япония выбрала более широкий набор инструментов. Правительство страны стимулирует перенос государственных учреждений из Токио в регионы, связывая его с созданием рабочих мест и усилением местной экономики. Параллельно действуют программы поддержки региональных проектов, инвестиций, предпринимательства и привлечения людей. Важен сам принцип: региону дают не только деньги, но и дополнительные экономические функции.
Казахстан пошел по пути формирования нескольких экономических полюсов. В территориальной политике страны выделяются агломерации с центрами в Астане, Алматы, Шымкенте и Актобе, а также другие региональные центры. Для них определяются собственные направления специализации – от промышленности и логистики до финансов, услуг и высоких технологий. При этом развитие крупных городов должно создавать экономический спрос и для окружающих территорий.
У всех трех подходов есть общее. Государство не пытается просто разделить бюджет между всеми регионами поровну. Оно формирует новые точки концентрации – административные, промышленные, логистические, технологические или сервисные. Вокруг них затем должны появляться частные инвестиции, рабочие места и новые цепочки бизнеса.
Для Кыргызстана такой опыт важен прежде всего одним выводом: региональную политику нельзя сводить к строительству объектов за государственный счет. Нужно создавать города и территории, в которых предпринимателю будет выгодно работать не потому, что его туда призвали, а потому, что там сформировался рынок, инфраструктура, кадры и доступ к другим рынкам. Следовательно, вопрос уже не только в том, как уменьшить нагрузку на Бишкек. Гораздо важнее определить, какие города способны стать его экономическими партнерами.
Какие точки роста нужны Кыргызстану?
Нам не нужно создавать двадцать одинаковых экономических центров. У городов разные исходные условия, рынки и ресурсы. Поэтому более реалистичный подход – определить несколько городов-лидеров и дать каждому четкую экономическую специализацию.
Бишкек в такой модели сохраняет роль главного делового центра страны. Здесь естественно развивать финансы, IT, образование, профессиональные услуги, торговлю и управление. Столице не нужно искусственно ограничивать рост. Напротив, ее задача – двигаться вверх по цепочке создания стоимости, концентрируя виды деятельности, которым нужны крупный рынок, квалифицированные кадры и развитая деловая среда.
Ош способен выполнять другую функцию – стать главным торгово-логистическим и промышленным центром юга. Его положение дает возможность связывать внутренний рынок с Узбекистаном, Таджикистаном и другими направлениями Центральной Азии. Здесь логично развивать склады и распределительные центры, оптовую торговлю, переработку, легкую промышленность и предприятия, ориентированные на региональный рынок.
Жалал-Абад имеет предпосылки для формирования агропромышленного и энергетического центра. Регион располагает сельскохозяйственной базой, энергетическими ресурсами и возможностями для переработки. Поэтому ставка может быть сделана не только на производство сырья, но и на полный цикл – от выращивания и хранения до переработки, упаковки и вывоза готовой продукции на внешние рынки.
Караколу целесообразно отвести другую нишу – туризм и связанные с ним услуги. Здесь речь идет не только о гостиницах и ресторанах. Туристический центр создает спрос на транспорт, строительство, общественное питание, торговлю, развлечения, производство местных товаров и цифровые сервисы. При грамотной организации значительная часть добавленной стоимости остается в регионе.
И главное – не превратить такую специализацию в жесткое административное разделение. Один город может развивать несколько отраслей. Вопрос в другом: какие направления способны дать ему конкурентное преимущество и привлечь частный капитал? Именно от ответа на этот вопрос должна зависеть государственная поддержка. При этом точкой роста должен становиться не только сам город. Гораздо эффективнее формировать вокруг него экономическую зону. Например, Ош может связывать городской бизнес с производителями и переработчиками соседних районов. Жалал-Абад – объединять сельхозпроизводителей, переработчиков, логистические компании и энергетические проекты. Каракол – включать в единую туристическую систему близлежащие природные и рекреационные территории.
Такая модель меняет сам подход к региональной политике. Государство развивает не отдельный населенный пункт, а экономическую систему вокруг него. Город становится центром притяжения для соседних территорий, а районы получают доступ к рынкам, инфраструктуре, переработке, логистике и услугам.
В результате возникает уже не конкуренция городов за бюджетные деньги, а конкуренция экономических центров за инвестиции. Именно такой переход способен превратить региональную политику из программы строительства объектов в инструмент экономического роста.
Подъем начинается не с завода
Создание точки роста не обязательно должно начинаться со строительства одного крупного предприятия. Гораздо важнее подготовить среду, в которой частному инвестору будет выгодно открыть производство или бизнес. Главная задача государства – снизить стоимость входа в регион. Хорошо, если инвестор получает подготовленный земельный участок, электроэнергию, воду, дороги, связь, логистику, доступ к кадрам и понятные административные процедуры. Чем меньше ему приходится тратить времени и средств на решение базовых вопросов, тем выше вероятность реализации проекта. Региональная политика в таком случае превращается в конкуренцию за частный капитал, а не в распределение бюджетных средств.
Но как понять, стала ли выбранная территория настоящей точкой роста? Ответ должны давать конкретные показатели: объем частных инвестиций, количество новых предприятий и рабочих мест, рост заработной платы, налоговых поступлений, производства и экспорта, развитие малого и среднего бизнеса. Важен также миграционный баланс: если люди перестают уезжать и начинают возвращаться в регион, значит, экономика действительно создает новые возможности. Иными словами, через пять лет оценивать нужно не количество построенных объектов и проведенных совещаний, а экономический результат. Если в городе стало больше бюджетных зданий, но не появились частный бизнес, рабочие места и инвестиции, точкой роста он не стал. Государство может запустить процесс, но устойчивым его делает только бизнес.
Не разгружать Бишкек, а усиливать регионы
Решение проблемы не в том, чтобы искусственно ограничивать развитие Бишкека или пытаться перераспределить бизнес административными методами. Столица останется главным деловым центром страны. И это нормально. Вопрос в другом – почему у бизнеса пока слишком мало убедительных причин выбирать другие города.
Поэтому региональная политика должна быть направлена не против Бишкека, а на создание его экономических партнеров. Ош, Жалал-Абад, Каракол и другие перспективные центры способны занять собственные ниши, если получат инфраструктуру, кадры, инвестиции и четкую специализацию. Вокруг них могут формироваться экономические зоны, объединяющие город с соседними районами и создающие новые цепочки производства и услуг.
Кыргызстану нужна не одна столица и не двадцать формальных точек роста. Ему нужны несколько сильных городов, каждый со своей специализацией и собственным экономическим окружением. Тогда региональная политика перестанет быть вопросом распределения денег между территориями и станет инструментом создания новых источников экономического роста.
В конечном счете сильные регионы нужны не для того, чтобы ослабить Бишкек. Они нужны, чтобы усилить всю страну.
Курманбек МАМБЕТОВ,
«Кыргыз Туусу».
